電信及互聯(lián)網(wǎng)熱點之《電信條例》與《物權(quán)法》沖突的問題

電信及互聯(lián)網(wǎng)熱點之《電信條例》與《物權(quán)法》沖突的問題

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第二十九條規(guī)定：“城市的建設(shè)和發(fā)展，應當優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)優(yōu)先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施…”《電信條例》第四十六條規(guī)定：“基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者可以在民用建筑物上附掛電信線路或者設(shè)置小型天線、移動通信基站等公用電信設(shè)施，但是應當事先通知建筑物產(chǎn)權(quán)人或者使用人，并按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的標準向該建筑物的產(chǎn)權(quán)人或者其他權(quán)利人支付使用費?！钡谖迨粭l亦規(guī)定：“任何組織或者個人不得阻止或者妨礙基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者依法從事電信設(shè)施建設(shè)和向電信用戶提供公共電信服務(wù)；但是，國家規(guī)定禁止或者限制進入的區(qū)域除外”除了《電信條例》，各省、市、自治區(qū)對運營商設(shè)立基站的行為也作出了類似規(guī)定。

雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定通信基礎(chǔ)設(shè)施作為城市基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施應優(yōu)先設(shè)置安排。但因?qū)嵺`中規(guī)劃部門對通信設(shè)施范圍理解的偏差，影響了基站規(guī)劃的落地實施工作。實際上，無論是工信部下發(fā)的《關(guān)于推進電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的實施意見》，還是各地出臺的《推進通信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的通知》等文件，均將鐵塔、桿路、基站、傳輸線路納入共享范圍，說明基站和鐵塔是通信基礎(chǔ)設(shè)施的有機組成部分。

雖然根據(jù)《電信條例》的規(guī)定來看，設(shè)置基站等電信基礎(chǔ)設(shè)施只需通知產(chǎn)權(quán)人并支付相應費用即可，并不需要征得產(chǎn)權(quán)人的同意，且產(chǎn)權(quán)人對基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者附掛電信線路或者設(shè)置小型天線、移動通信基站等公用電信設(shè)施行為負有容忍的義務(wù)，該義務(wù)是基于社會公共利益的需求而設(shè)置，是產(chǎn)權(quán)人應承擔的法定義務(wù)，但《物權(quán)法》第七十條規(guī)定；“業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利?！薄肮灿泻凸餐芾淼臋?quán)利”成為業(yè)主對小區(qū)內(nèi)移動基站建設(shè)許可的基礎(chǔ)。第七十六條規(guī)定還進一步確定了業(yè)主對重大事項的決定權(quán)：“下列事項由業(yè)主共同決定：……（六）改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施：（七）有關(guān)共有和共同管理權(quán)利的其他重大事項。決定前款第五項和第六項規(guī)定的事項，應當經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。決定前款其他事項，應當經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意。”也即是說，小區(qū)業(yè)主據(jù)此有權(quán)決定是否同意建設(shè)移動基站等公共基礎(chǔ)設(shè)施、需要經(jīng)專有部分占建筑物總面積二分之一以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)二分之一以上的業(yè)主同意，才能設(shè)置基站等公共基礎(chǔ)設(shè)施。事實上在實踐中這根本沒有可操作性。

此外，《物權(quán)法》第八十三條還規(guī)定：“業(yè)主應當遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約。業(yè)主大會和業(yè)主委員會，對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規(guī)定飼養(yǎng)動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業(yè)費等損害他人合法權(quán)益的行為，有權(quán)依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害。賠償損失。業(yè)主對侵害自己合法權(quán)益的行為，可以依法向人民法院提起訴訟。據(jù)此規(guī)定，包括基站在內(nèi)的電信配套設(shè)施都屬于建筑物內(nèi)的共有部分，業(yè)主對此共有且享有共同管理權(quán)，運營商在未經(jīng)小區(qū)業(yè)主同意的情況下不能在小區(qū)內(nèi)設(shè)置基站。若小區(qū)居民之間存在分歧，則需按《物業(yè)管理條例》相關(guān)程序進行表決經(jīng)小區(qū)業(yè)主雙過半（業(yè)主人數(shù)和專有面積）同意方能生效。業(yè)主大會和業(yè)主委員會對于損害小區(qū)業(yè)主合法權(quán)益的行為，有權(quán)依照法律、法規(guī)及管理規(guī)約要求行為人排除妨礙等，業(yè)主甚至可以依法向人民法院提起訴訟。小區(qū)業(yè)主依照《物權(quán)法》維護自身合法權(quán)益的行為有理有據(jù)。

《物業(yè)管理條例》第五十四條規(guī)定：“利用物業(yè)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備進行經(jīng)營的，應當在征得相關(guān)業(yè)主、業(yè)主大會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)的同意后，按照規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。業(yè)主所得收益應當主要用于補充專項維修資金，也可以按照業(yè)主大會的決定使用?！鄙鲜鲆?guī)定亦可成為小區(qū)業(yè)主阻礙基站建設(shè)的法律依據(jù)。

除了上述規(guī)定外，實踐中，還有業(yè)主以《物權(quán)法》第七十七條：“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應當經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主同意。”作為要求拆除基站的依據(jù)，而很多法院也會采納業(yè)主的意見，判決通信運營商拆除基站，恢復原狀。

由于《電信條例》只是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，而《物權(quán)法》是全國人民代表大會制定的基本民事法律、《電信條例》與《物權(quán)法》的規(guī)定相沖突，依照《立法法》等法律規(guī)定，應當按照效力層次更高的《物權(quán)法》執(zhí)行。也即是說即使按照《電信條例》的規(guī)定執(zhí)行可能更有利于維護社會公共利益，在《物權(quán)法》與《電信條例》皆可適用的情況下，也無法越過《物權(quán)法》的規(guī)定而選擇適用《電信條例》。

在移動互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的今天，移動通信已經(jīng)成為人們生活中不可或缺的一部分，而基站作為移動通信的重要基礎(chǔ)設(shè)施，如何對其進行規(guī)范化管理顯得日益重要。發(fā)達國家在基站等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的立法和管理方面也有較多的先進經(jīng)驗。

美國1996年《電信法》（Telecommunications Act of1996）規(guī)定，地方政府不能以健康風險為由，拒絕設(shè)立符合聯(lián)邦射頻輻射標準的無線通信設(shè)施。

2003年英國《通信法》頒布實施后，基站建設(shè)僅需要事先認可（priorap proval）。規(guī)劃當局在收到運營商“事先認可”申請后56日內(nèi)作出行政許可決定低于15m的通信塔桿，可以按照簡化程序辦理；在非敏感區(qū)小規(guī)模的改擴建是豁免管理的。

歐盟許多國家的規(guī)劃管理部門出于景觀等因素考慮了豁免，如奧地利規(guī)定在屋頂架設(shè)低于2m的天線豁免管理，法國規(guī)定建設(shè)高度不大于12m的天線塔豁免管理；一些國家對特定類型的設(shè)施豁免管理適用簡化程序。例如，塞浦路斯規(guī)定在室內(nèi)建設(shè)天線的豁免管理。有的國家規(guī)定站址共享豁免管理，如挪威。此外，希臘和意大利規(guī)定，基站發(fā)射功率低于一定標準時，適用簡化程序。

同時，歐盟有許多國家要求移動通信運營商在建設(shè)基站前，應將有關(guān)信息通知公眾，聽取意見，有的還要求相關(guān)管理部門在網(wǎng)站和辦公場所公開有關(guān)信息，但均沒有需獲得相關(guān)業(yè)主同意的規(guī)定。

為了盡快改變基站等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困境，加快普及信息基礎(chǔ)設(shè)施，早日實現(xiàn)國家網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，我們建議盡快修訂《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，如在《物權(quán)法》第七十六條增加一條規(guī)定作為第三款：“公用事業(yè)經(jīng)營者在建筑物專有或共有區(qū)域設(shè)置公共基礎(chǔ)設(shè)施的，應當事先通知建筑物產(chǎn)權(quán)人或者使用人，并按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的標準向該建筑物的產(chǎn)權(quán)人或者其他權(quán)利人支付使用費?！贝俗龇ㄓ欣诰S護社會公共利益，可避免司法實踐中當個人權(quán)益與公共利益相沖突時，因法律法規(guī)效力層級的問題導致的公共利益受損問題。