重大稅務(wù)案件審理辦法（逃稅案件）

01、立法宗旨、指導(dǎo)原則更加豐富，公權(quán)力行使進(jìn)一步規(guī)范

《征求意見(jiàn)稿》在第一條立法宗旨“推進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)科學(xué)民主決策”、“強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力制約”、“保護(hù)納稅人合法權(quán)益”中增加一項(xiàng)了“優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式”;在第三條審理依據(jù)、指導(dǎo)原則中增加了“重大稅務(wù)案件審理是重大執(zhí)法決定法制審核的重要形式”這一表述。上述兩處修改豐富了重大稅務(wù)案件審理制度的制定宗旨、執(zhí)行原則及自我定位，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了公權(quán)力的行使必須具備科學(xué)性、民主性、合理性、內(nèi)部制約并體現(xiàn)納稅人權(quán)利保護(hù)思想，落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕118號(hào))的相關(guān)要求。

我們認(rèn)為，“優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式”不僅是貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院“放管服”改革精神，優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境的必然要求，更是“六?！薄傲€(wěn)”大政方針下行政執(zhí)法合理原則、比例原則的進(jìn)一步體現(xiàn)。其實(shí)，早在今年年初，1月6日在北京召開(kāi)的全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議便提出，要“堅(jiān)持‘三個(gè)注重、三個(gè)不準(zhǔn)’持續(xù)優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式”，即“要注重多運(yùn)用稅收大數(shù)據(jù)開(kāi)展案頭風(fēng)險(xiǎn)分析，不準(zhǔn)搞大面積、重復(fù)性直接下戶現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研;要注重多運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向下的‘雙隨機(jī)、一公開(kāi)’監(jiān)管和信用評(píng)價(jià)結(jié)果開(kāi)展差異化管理，不準(zhǔn)搞眉毛胡子一把抓的無(wú)差別稽查;要注重多運(yùn)用兼顧法理情的審慎包容監(jiān)管，不準(zhǔn)搞簡(jiǎn)單粗暴、選擇性、一刀切的隨意執(zhí)法”。《征求意見(jiàn)稿》將“優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式”明確為立法宗旨，使“納稅人權(quán)利保護(hù)”觀念的地位進(jìn)一步提升。

疫情之下，民營(yíng)企業(yè)首當(dāng)其沖受到?jīng)_擊，舉步維艱。在此艱難時(shí)期，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)或出現(xiàn)的不規(guī)范行為，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注重多運(yùn)用“兼顧法理情”的審慎包容監(jiān)管，避免隨意執(zhí)法，為民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

02、條文表述更加準(zhǔn)確，對(duì)納稅主體的保護(hù)更顯周全

(一)“納稅人”的表述擴(kuò)展為“稅務(wù)行政相對(duì)人”更加全面和符合實(shí)際情況

從理論上而言，納稅主體有廣義和狹義之分。狹義的納稅主體僅指納稅義務(wù)人，而將扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人等相關(guān)義務(wù)主體排除在外，而廣義的納稅主體恰恰包含上述在稅收征納活動(dòng)中所履行的主要義務(wù)在性質(zhì)上屬于納稅義務(wù)的所有相關(guān)主體。并且實(shí)踐當(dāng)中非納稅義務(wù)人作為稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法對(duì)象的例子也屢見(jiàn)不鮮，例如司法拍賣活動(dòng)中的買受人，雖不是法定納稅義務(wù)人、扣繳義務(wù)人，但作為納稅義務(wù)的實(shí)際履行人、稅款的實(shí)際負(fù)擔(dān)人，若將其排除在重大稅務(wù)案件審理制度的保護(hù)范圍之外，則將嚴(yán)重侵害其獲取法律救濟(jì)的途徑?；诖耍墩髑笠庖?jiàn)稿》第一條、第四條將“納稅人”的表述擴(kuò)展為“稅務(wù)行政相對(duì)人”，使得概念表述更加完整、準(zhǔn)確，對(duì)納稅主體的權(quán)利保護(hù)更顯周全。

(二)審理期限規(guī)定完善，稅務(wù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利得到進(jìn)一步保障

《征求意見(jiàn)稿》在現(xiàn)行“不計(jì)入審理期限”的兩種情形之外新增一項(xiàng)“征求有權(quán)機(jī)關(guān)意見(jiàn)、擬處理意見(jiàn)報(bào)上一級(jí)稅務(wù)局審理委員會(huì)備案的時(shí)間”，對(duì)于此種情形明確不計(jì)入審理期限有助于審理部門(mén)充分查清事實(shí)及準(zhǔn)確使用法律，避免在事實(shí)不清、證據(jù)不足、法律適用不明確、有權(quán)機(jī)關(guān)、上級(jí)審委會(huì)未知情的情況下倉(cāng)促得出結(jié)論而損害稅務(wù)行政相對(duì)人的合法權(quán)利。

此外，根據(jù)《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第一百零九條規(guī)定，《征求意見(jiàn)稿》將“5日指5個(gè)工作日”的規(guī)定進(jìn)一步完善補(bǔ)充為“本辦法規(guī)定期限的最后一日為法定休假日的，以休假日期滿的次日為期限的最后一日;在期限內(nèi)有連續(xù)3日以上法定休假日的，按休假日天數(shù)順延。本辦法有關(guān)‘5日’的規(guī)定指工作日，不包括法定休假日?！贝藯l主要考慮到勞動(dòng)節(jié)、國(guó)慶節(jié)、春節(jié)等長(zhǎng)節(jié)假日對(duì)審理期限、補(bǔ)充調(diào)查期限等造成減損的特殊情況，規(guī)定“按休假日天數(shù)順延”來(lái)確定法定期限，有利于稅務(wù)行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)充分向稅務(wù)機(jī)關(guān)陳述、申辯，保障了稅務(wù)行政相對(duì)人在有限的時(shí)間里與稅務(wù)機(jī)關(guān)溝通的渠道暢通，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)維護(hù)稅務(wù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的目的與效果。

03、增加大審委程序適用的除外情形，行政效率提升、司法資源進(jìn)一步節(jié)約

《征求意見(jiàn)稿》在原第十一條中增加一款，作為第二款：“下列案件，不適用本辦法，稽查局應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定依法直接移送公安機(jī)關(guān)并報(bào)審理委員會(huì)辦公室備案：(一)被查對(duì)象為走逃(失聯(lián))企業(yè)的;(二)公安機(jī)關(guān)已就稅收違法行為立案的;(三)國(guó)家稅務(wù)總局規(guī)定的其他情形?！痹凇蛾P(guān)于修改<重大稅務(wù)案件審理辦法>的說(shuō)明》中，總局明確“被查對(duì)象為走逃(失聯(lián))企業(yè)”的案件和“公安機(jī)關(guān)已就稅收違法行為立案”的案件由稽查局依法直接移送公安機(jī)關(guān)處理，并不納入重大稅務(wù)案件審理范圍。

該條修訂一方面旨在加強(qiáng)對(duì)走逃(失聯(lián))企業(yè)的打擊力度，節(jié)約稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法資源，另一方面旨在避免稅務(wù)機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)同時(shí)辦理同一案件，不僅造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)，更導(dǎo)致稅務(wù)行政相對(duì)人在兩部門(mén)之間奔波，將同樣的陳述、申辯理由向兩個(gè)部門(mén)重復(fù)闡述而增加負(fù)擔(dān)與困擾。因此，《征求意見(jiàn)稿》的上述修改進(jìn)一步提升了稅務(wù)機(jī)關(guān)行政效率，節(jié)約了行政資源、司法資源。

在解讀《征求意見(jiàn)稿》時(shí)，我們認(rèn)為以下兩個(gè)方面的規(guī)定略顯不足，或?qū)Χ悇?wù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成影響：

第一，將走逃(失聯(lián))企業(yè)直接移送公安機(jī)關(guān)處理或損害上下游企業(yè)的合法權(quán)利，致使上下游企業(yè)刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)劇增。

在進(jìn)入刑事司法程序后，公安機(jī)關(guān)將對(duì)走逃(失聯(lián))企業(yè)取得、開(kāi)具發(fā)票的情況進(jìn)行偵查，此時(shí)就涉及要求上下游企業(yè)的主管公安機(jī)關(guān)予以協(xié)查，對(duì)上下游企業(yè)而言在稅務(wù)行政程序中化解風(fēng)險(xiǎn)的渠道就此喪失。同時(shí)，在這類協(xié)查案件中，上下游企業(yè)的涉稅刑事風(fēng)險(xiǎn)加大。以逃稅為例，下游企業(yè)接受走逃(失聯(lián))企業(yè)開(kāi)具的增值稅普通發(fā)票虛假列支成本、費(fèi)用的，構(gòu)成偷稅，應(yīng)當(dāng)先接受稅務(wù)機(jī)關(guān)處理、處罰，拒不繳納稅款、滯納金、不接受處罰的，追究逃稅罪的刑事責(zé)任。實(shí)踐中，對(duì)于公安機(jī)關(guān)直接介入，稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法作出處理、處罰的案件，部分公安機(jī)關(guān)就會(huì)認(rèn)為下游企業(yè)不滿足逃稅罪的阻卻事由，進(jìn)而直接追究逃稅罪的刑事責(zé)任。

第二，重大稅務(wù)處理案件仍未被納入審理范圍，或引發(fā)政策適用沖突。

現(xiàn)行《重大稅務(wù)案件審理辦法》實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)重要問(wèn)題是重大稅務(wù)處理案件未被明確納入審理范圍，導(dǎo)致一批追征巨額稅款、滯納金的案件不能得到應(yīng)有的重視。盡管現(xiàn)行辦法規(guī)定“審理委員會(huì)成員單位認(rèn)為案情重大、復(fù)雜，需要審理的案件”以及“其他需要審理委員會(huì)審理的案件”適用重大稅務(wù)案件審理程序，但此兩種情況的裁量權(quán)完全在于稅務(wù)機(jī)關(guān)，且實(shí)踐當(dāng)中稅務(wù)行政相對(duì)人的上述訴求往往得不到支持。

我們認(rèn)為，將重大稅務(wù)處理案件排除在重大稅務(wù)案件審理范圍之外，不僅不能保障稅務(wù)行政相對(duì)人的合法利益，與現(xiàn)行稅收規(guī)范性文件也存在矛盾沖突。例如，《重大稅收違法失信案件信息公布辦法》(國(guó)家稅務(wù)總局公告2018年第54號(hào))第五條規(guī)定，“重大稅收違法失信案件”是指符合下列標(biāo)準(zhǔn)的案件：

(一)納稅人偽造、變?cè)?、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，或者在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，或者經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)通知申報(bào)而拒不申報(bào)或者進(jìn)行虛假的納稅申報(bào)，不繳或者少繳應(yīng)納稅款100萬(wàn)元以上，且任一年度不繳或者少繳應(yīng)納稅款占當(dāng)年各稅種應(yīng)納稅總額10%以上的;

(二)納稅人欠繳應(yīng)納稅款，采取轉(zhuǎn)移或者隱匿財(cái)產(chǎn)的手段，妨礙稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳欠繳的稅款，欠繳稅款金額10萬(wàn)元以上的;

(三)騙取國(guó)家出口退稅款的;

(四)以暴力、威脅方法拒不繳納稅款的;

(五)虛開(kāi)增值稅專用發(fā)票或者虛開(kāi)用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他發(fā)票的;

(六)虛開(kāi)普通發(fā)票100份或者金額40萬(wàn)元以上的;

(七)私自印制、偽造、變?cè)彀l(fā)票，非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章的;

(八)具有偷稅、逃避追繳欠稅、騙取出口退稅、抗稅、虛開(kāi)發(fā)票等行為，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)檢查確認(rèn)走逃(失聯(lián))的;

(九)其他違法情節(jié)嚴(yán)重、有較大社會(huì)影響的。

可見(jiàn)，《重大稅收違法失信案件信息公布辦法》是以稅務(wù)行政相對(duì)人的“行為”來(lái)判斷是否屬于重大案件，而《重大稅務(wù)案件審理辦法》則是傾向于以“結(jié)果”來(lái)判斷(處罰的程度、是否為督辦、是否移送公安等)。這就導(dǎo)致一項(xiàng)稅務(wù)違法行為被作為“重大稅收違法失信案件”進(jìn)行公示，而卻未將其作為“重大稅務(wù)案件”進(jìn)行審理，不僅導(dǎo)致程序上的沖突、矛盾，更從根本上影響稅務(wù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。