對一次性塑料制品征收消 (費稅的探討)

　　一、一次性塑料制品的污染及對其征收消費稅的必要性

　　(一)一次性塑料制品的污染及治理

　　當前，全球塑料制品的消費量十分巨大且污染治理的形勢不容樂觀。截至2019年年底，全球塑料制品累積消費量已超過100億噸，消耗了全球8%的石油，塑料制品生產(chǎn)和處置產(chǎn)生的碳排放占全球碳排放總量的3.8%，并產(chǎn)生了巨量的塑料垃圾。一次性塑料制品是塑料制品的重要組成部分，在塑料制品的消費中占比超過50%。相較于其他塑料制品，一次性塑料制品的快速消費和幾乎不可重復利用等特點，使其在環(huán)境污染、溫室氣體排放、能源消耗等方面產(chǎn)生的問題更為嚴重。giacovelli等(2018)研究發(fā)現(xiàn)，一次性塑料制品是當前全球塑料垃圾的主要組成部分，更是全球海洋垃圾和海灘垃圾的主要構成。目前，全球已有690多種海洋物種被證明攝入了塑料，在人類食用的蛤蜊、魚以及食鹽中也證實有塑料的存在。一次性塑料制品的過度消費引發(fā)了全球資源環(huán)境、生態(tài)、美學和人類健康等諸多問題。同時，一次性塑料制品分解后產(chǎn)生的微塑料(指直徑小于5毫米的塑料碎片或顆粒)極易被人體攝入，人類每周通過飲用水攝入人體的微塑料顆粒為5克左右，年攝入量則高達250克以上，這一重量與50張信用卡相當。進入人體的微塑料一部分會被排出體外，而小于20微米的微塑料顆粒則會進入人體血液循環(huán)系統(tǒng)，并在人體臟器官中不斷累積。微塑料顆粒上往往附著大量的多氯聯(lián)苯和多環(huán)芳烴等有害物質，這些有害物質會擾亂人體內分泌系統(tǒng)，影響人體生殖和發(fā)育(胡曉杰，2021)。

　　我國是全球最大的一次性塑料制品生產(chǎn)國和消費國，人均一次性塑料制品消耗量每年超過25千克，是全球平均水平的兩倍。同時，一次性塑料制品的生產(chǎn)高度依賴天然氣和石油等化石原料，作為石油等資源高度依賴進口的塑料消費大國，我國在調控塑料生產(chǎn)、消費和后端處理等方面面臨的形勢更為嚴峻。我國自2008年6月1日起施行《國務院辦公廳關于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》(以下簡稱限塑令)，要求禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋，同時實行塑料購物袋有償使用制度。限塑令的施行，提高了塑料袋的使用成本，減少了塑料袋的消費。但需要看到的是，近年來限塑令的效果在逐漸減弱。一方面，限塑令只針對塑料購物袋，限塑范圍較窄，而隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，特別是快遞、外賣等行業(yè)的興起及快速發(fā)展，一次性塑料制品的使用已遠超購物塑料袋的范疇。另一方面，受限于執(zhí)法手段單一等原因，相關部門對有償使用制度執(zhí)行的監(jiān)督難度較大，以致一些集貿市場、流動攤販等落實有償使用制度不到位，削弱了限塑令的效果。因此，有必要通過對一次性塑料制品征收消費稅這一普遍性調節(jié)手段，加大對一次性塑料制品消費的調節(jié)，從而減少一次性塑料制品對環(huán)境的污染。

　　(二)對一次性塑料制品征收消費稅：完善限塑治理體系

　　黨的十九大報告提出，要加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系。一次性塑料制品污染環(huán)境、消耗資源，不利于綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系建設。因如此，近年來，國家聚焦塑料污染的本質和主要矛盾，先后出臺了多項法律法規(guī)或制度安排，持續(xù)推進一次性塑料制品使用減量。特別是2020年以來，國家密集出臺限塑禁塑法律法規(guī)和規(guī)章制度，一次性塑料制品減量治理進入快車道。2020年1月19日，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于進一步加強塑料污染治理的意見》(發(fā)改環(huán)資〔2020〕80號)(以下簡稱《意見》)，對部分一次性塑料制品提出了禁止或限制生產(chǎn)、銷售的規(guī)定，確保到2022年年底我國一次性塑料制品消費量明顯減少。2020年4月29日，新修訂的《中人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十九條明確規(guī)定：國家依法禁止、限制生產(chǎn)、銷售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品。商品零售場所開辦單位、電子商務平臺企業(yè)和快遞企業(yè)、外賣企業(yè)應當按照國家有關規(guī)定向商務、郵政等主管部門報告塑料袋等一次性塑料制品的使用、回收情況。標志著一次性塑料制品的污染治理式邁入法治化軌道。2021年9月15日，國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于印發(fā)十四五塑料污染治理行動方案的通知》(發(fā)改環(huán)資〔2021〕1298號)，強調要聚焦重點環(huán)節(jié)、重點領域、重點區(qū)域，積極推動一次性塑料制品的生產(chǎn)和使用減量。這些法規(guī)制度進一步明確和完善了一次性塑料制品治理的主體、對象、環(huán)節(jié)和措施，從而構建了以政府為主導、企業(yè)為主體、科技為支撐、社會組織和公眾共同參與的限塑治理體系。然而，我國當前一次性塑料制品污染治理體系中尚缺乏稅收這一重要政策工具。作為國家治理體系中的重要一環(huán)，相較于其他手段，稅收具有調節(jié)機制靈活、政策導向鮮明以及執(zhí)法剛性等特點，理應成為我國限塑治理體系中的重要組成部分。因此，早在2008年施行的限塑令中就明確提出財政、稅務部門要盡快研究制定抑制廢塑料污染的稅收政策，利用稅收杠桿調控塑料購物袋的生產(chǎn)、銷售和使用，支持、鼓勵廢塑料綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。顯然，對一次性塑料制品征收消費稅，更有利于補齊治理短板，完善限塑治理體系。

　　二、對一次性塑料制品征收消費稅的目標定位

　　(一)發(fā)揮調節(jié)與引導作用

　　對一次性塑料制品征收消費稅，旨在通過稅收手段對人們的消費行為加以調節(jié)，引導綠色消費，以減少一次性塑料制品對環(huán)境的污染。如我國已經(jīng)對成品油、鞭炮和焰火等征收的消費稅，目的也是引導綠色消費，減少對環(huán)境的污染。一次性塑料制品相較于上述商品產(chǎn)生的環(huán)境問題更加嚴重，特別是其產(chǎn)生的海洋污染、土壤污染、大氣污染等問題嚴重威脅人類的生命健康。因此，應將一次性塑料制品納入消費稅的征收范圍，以發(fā)揮消費稅對一次性塑料制品消費的調節(jié)作用。

　　從國外對一次性塑料制品征稅的實踐效果看，其對于抑制一次性塑料制品消費的調節(jié)效果顯著。愛爾蘭于2002年3月開始征收塑料袋稅，征稅后的第一年(2002年3月2003年2月)，塑料袋的消費量減少了約94%;2001年，塑料袋占愛爾蘭垃圾組成的5%，2002年這一數(shù)據(jù)降至0.32%，2004年進一步降為0.22%(邵萱婷，2009)。martinho等(2017)的研究也發(fā)現(xiàn)：比利時于2007年開始對一次性塑料制品征收塑料稅后，20072010年一次性塑料制品使用量相比于征稅前降低了60%～80%;葡萄牙于2015年開始對一次性塑料包裝征收塑料包裝稅，相比于征稅前，2015年全年一次性塑料包裝消費減少了74%。

　　可以預見，在我國，對一次性塑料制品征收消費稅，通過稅收手段對一次性塑料制品的消費予以調節(jié)和引導，將一次性塑料制品消費產(chǎn)生的外部成本內部化，同樣可以起到一定的調節(jié)作用，抑制一次性塑料制品的消費行為，引導綠色消費，從而減少一次性塑料制品對環(huán)境的污染。

　　(二)籌集環(huán)境治理資金

　　財政是我國生態(tài)文明建設的重要支撐，良好的生態(tài)環(huán)境離不開真金白銀的投入。數(shù)據(jù)顯示，20162018年，我國生態(tài)環(huán)境治理相關財政支出24510億元，年均增長14.8%，占財政總支出的比例由3.7%提高到4.2%。但隨著近年來經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大、減稅降費政策的實施，政府財政收入增長持續(xù)放緩，環(huán)境治理資金面臨較大缺口。一次性塑料制品在日常生產(chǎn)生活中被廣泛應用，意味著一次性塑料制品消費稅具有龐大的稅基，可以為政府籌集可觀的稅收收入。為了更好地推進環(huán)境治理，在對一次性塑料制品征收消費稅的同時，可考慮將一次性塑料制品消費稅收入?？顚Ｓ糜诃h(huán)境治理，有效彌補環(huán)境治理資金缺口。

　　(三)促進產(chǎn)業(yè)轉型升級

　　鄧義祥等(2020)研究認為，以光降解塑料和生物降解塑料為代表的可降解塑料制品逐漸成為一次性塑料制品的替代品。由于可降解塑料制品在自然條件下能夠降解成淀粉等對環(huán)境無害或危害較小的物質，相較于普通一次性塑料制品，可降解塑料制品對環(huán)境的危害程度更低。因此，調整塑料制品產(chǎn)業(yè)結構，推廣可降解塑料制品，是減少塑料污染的有效途徑。但從現(xiàn)實情況看，可降解塑料制品生產(chǎn)工藝復雜、技術含量高、生產(chǎn)成本大，與普通塑料制品相比不具有價格優(yōu)勢，不利于大規(guī)模生產(chǎn)和推廣。故對一次性塑料制品征收消費稅，同時根據(jù)一次性塑料制品中的可降解塑料含量，按照不含多征，多含不征的原則，對可降解一次性塑料制品給予稅收減免，既可以縮小價格差距，又可以在塑料制品行業(yè)中樹立政府推進產(chǎn)業(yè)結構調整的政策導向，引導投資方向，鼓勵可降解一次性塑料制品的生產(chǎn)和使用，從而促進塑料產(chǎn)業(yè)結構調整。

　　三、對一次性塑料制品征收消費稅的制度構想

　　基于前文所述一次性塑料制品造成的污染和治理以及征收消費稅的目標定位，借鑒國外征稅經(jīng)驗，筆者對我國一次性塑料制品征收消費稅提出以下建議。

　　(一)納稅人

　　一次性塑料制品消費稅的納稅人為在中人民共和國境內從事一次性塑料制品零售業(yè)務的單位和個人。2020年11月27日，商務部發(fā)布《關于發(fā)布〈商務領域一次性塑料制品使用、回收報告辦法(試行)〉的公告》(中人民共和國商務部公告2020年第61號)，提出建立全國統(tǒng)一的一次性塑料制品使用、回收報告系統(tǒng)，并要求商品零售企業(yè)、電子商務平臺企業(yè)、餐飲外賣企業(yè)等通過該系統(tǒng)向所在地縣級商務主管部門報告一次性塑料制品使用、回收情況，便于商務部門掌握一次性塑料制品銷售主體、使用量和銷售量等信息數(shù)據(jù)?；诖耍谝淮涡运芰现破废M稅的開征準備乃至征收過程中，稅務部門可通過與商務部門的信息共享，更好地完成有關納稅人的稅源管理、稅款征收等工作。

　　(二)征收范圍

　　前已述及，一次性塑料制品在給人們的生活帶來便利的同時，也帶來了環(huán)境污染、資源消耗、健康損害等問題，因此，應將一次性塑料制品作為消費稅的稅目之一予以征稅。

　　參考《意見》規(guī)定的禁限塑料制品類別和標準，一次性塑料制品稅目的具體征收范圍包括6類：(1)塑料袋，主要包括購物袋、保鮮袋、垃圾袋、連卷袋等，不含《意見》中明確規(guī)定禁止銷售、使用的厚度小于0.025毫米的塑料購物袋和規(guī)定地區(qū)、規(guī)定場所使用的不可降解塑料袋;(2)農(nóng)用地膜，主要是用于覆蓋地面以提高土壤溫度、保持土壤水分的各類農(nóng)用塑料薄膜，不含《意見》中明確禁止的厚度小于0.01毫米的聚乙烯農(nóng)用地膜;(3)塑料包裝，主要包括食品藥品塑料包裝，口罩抽紙等工業(yè)產(chǎn)品塑料包裝，水果蔬菜等農(nóng)業(yè)產(chǎn)品塑料包裝，等等;(4)一次性塑料餐具，主要是一次性塑料餐盒、刀、叉、勺等，不含《意見》中明確禁止的堂食服務提供的一次性不可降解塑料餐具;(5)住宿業(yè)一次性塑料用品，主要是賓館、酒店、民宿等住宿行業(yè)向客人零售的一次性塑料用品如梳子、牙刷等;(6)其他未列明的一次性塑料制品，主要是未列入《意見》禁限范圍的其他一次性塑料制品，如飲料瓶等塑料容器、氣球等。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，一次性塑料制品的種類在不斷變化，建議授權財政部、國家稅務總局根據(jù)國家相關規(guī)定對一次性塑料制品稅目進行適時的動態(tài)調整，并賦予財政部、國家稅務總局相應的解釋權。

　　(三)稅率

　　借鑒國際經(jīng)驗，建議對一次性塑料制品按照10%的稅率征收消費稅。2022年4月1日起，英國對生產(chǎn)或進口的一次性塑料包裝征收塑料包裝稅(ppt)，稅率為每公斤0.2英鎊(約合1.7元人民幣)。意大利自2021年1月1日起征收塑料稅對包裝用一次性塑料制品征稅，稅率為每公斤0.45歐元(約合3.6元人民幣)。從英國、意大利對一次性塑料制品征稅的稅率看，英國的稅率較低，而意大利的稅率較高。相較于國際大多數(shù)國家，我國的一次性塑料制品消費量更加巨大，面臨的限塑形勢更加緊迫，故可考慮以稅率水平較高的意大利的稅率設定(即每公斤3.6元)作為參考，確定我國一次性塑料制品消費稅稅率。2019年，我國一次性塑料制品的平均售價約為每公斤35元(不含增值稅)，按照每公斤征稅3.6元測算，從價計征稅率約為10.29%，考慮到征管便利性，可將一次性塑料制品消費稅稅率設定為10%。

　　(四)征稅環(huán)節(jié)

　　一次性塑料制品的征稅環(huán)節(jié)應設置在零售環(huán)節(jié)。對一次性塑料制品征收消費稅，不同征稅環(huán)節(jié)的設定體現(xiàn)出不同的政策目標定位。在零售環(huán)節(jié)對一次性塑料制品征收消費稅，能夠更好地調節(jié)消費者的消費行為，減少一次性塑料制品的使用和消費，這與對一次性塑料制品征收消費稅的目標定位更為契合。

　　從國際征稅情況看：英國在生產(chǎn)或進口環(huán)節(jié)征收塑料包裝稅，以調節(jié)生產(chǎn)商或進口商的經(jīng)營行為，通過征稅實現(xiàn)對常規(guī)性塑料包裝物生產(chǎn)或進口的抑制;而意大利、葡萄牙、盧森堡、瑞典、愛爾蘭等國則在零售環(huán)節(jié)對塑料包裝物征稅，其政策目標是在零售端引導消費者綠色消費，減少一次性塑料制品的消費和使用。我國對一次性塑料制品征收消費稅的目標定位是完善限塑治理體系、增強調節(jié)消費職能等，可借鑒意大利等國的做法，將一次性塑料制品消費稅的征收環(huán)節(jié)置于零售環(huán)節(jié)。這更有利于上述目標的實現(xiàn)。一方面，在零售環(huán)節(jié)對一次性塑料制品征收消費稅更有利于寓禁于征的實現(xiàn)。對一次性塑料制品課征消費稅使一次性塑料制品的價格提高，有助于促使消費者轉向消費其他免稅環(huán)保型一次性塑料制品或減少非必要的一次性塑料制品消費，如以家中常備的購物籃代替超市購物袋。另一方面，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費稅，消費者對所承擔的實際稅負不易感知，不利于消費稅調節(jié)消費職能作用的發(fā)揮，而在消費端征收則可加強納稅人對稅收的感知度。特別是通過在發(fā)票或購物小票中實行售價與消費稅稅額的價稅分列，提高一次性塑料制品消費稅的凸顯性，可使消費者能更清楚直觀地認識到其消費一次性塑料制品需承擔的消費稅，從而作出更加理性的選擇，更好地發(fā)揮消費稅調節(jié)一次性塑料制品消費的作用?；谏鲜鲇懻摚ㄗh在零售環(huán)節(jié)征收一次性塑料制品消費稅。

　　(五)稅收優(yōu)惠

　　稅收優(yōu)惠是實現(xiàn)稅收調節(jié)作用的重要手段。對由可降解材料制作的一次性塑料制品實行稅收優(yōu)惠政策，能夠更好地發(fā)揮消費稅的調節(jié)職能，有效引導環(huán)保型塑料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從國際上看，英國自2022年4月1日起，對生產(chǎn)或進口的一次性塑料包裝征收塑料包裝稅(ppt)，稅率為每噸200英鎊，同時規(guī)定對具有30%及以上可降解塑料含量的塑料包裝免稅。我國在對一次性塑料制品征收消費稅時，可借鑒英國的稅收優(yōu)惠政策，對一次性塑料制品中可降解塑料含量高于30%的予以免稅。通過稅收優(yōu)惠政策，既可以促進可降解塑料制品的研發(fā)和生產(chǎn)，提高其市場競爭力，也可進一步引導市場主體的投資方向，促進更多生產(chǎn)要素流向可降解塑料制品產(chǎn)業(yè)，進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構調整升級等政策目標。

　　(本文為節(jié)選，原文刊發(fā)于《稅務研究》2022年第8期。)

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