頗有爭(zhēng)議的《已證實(shí)虛開通知單》該改改了（打虛打騙）

一、《已證實(shí)虛開通知單》的法律身份

《已證實(shí)虛開通知單》源于2013年國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的《稅收違法案件發(fā)票協(xié)查管理辦法（試行）》（稅總發(fā)〔2013〕66號(hào)）這一規(guī)范性文件。從文號(hào)可以看出，這份文件本身是國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)就稅收違法案件發(fā)票協(xié)查工作的一份指導(dǎo)性文件。嚴(yán)格意義上說(shuō)，這份文件是稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的工作文件，并沒(méi)有對(duì)系統(tǒng)外的單位和個(gè)人設(shè)立任何權(quán)利與義務(wù)。而《已證實(shí)虛開通知單》就誕生于這份文件。該文件第九條第一款規(guī)定：已確定虛開發(fā)票案件的協(xié)查，委托方應(yīng)當(dāng)按照受托方一戶一函的形式出具《已證實(shí)虛開通知單》及相關(guān)證據(jù)資料，并在所附發(fā)票清單上逐頁(yè)加蓋公章，隨同《稅收違法案件協(xié)查函》寄送受托方。從這一規(guī)定中可以得知，《已證實(shí)虛開通知單》具有以下特性：

第一，這是稅務(wù)系統(tǒng)不具有隸屬關(guān)系的稅務(wù)機(jī)關(guān)（主要是稅務(wù)稽查局）之間使用的公函，一般是先立案查處虛開發(fā)票一方的稅務(wù)機(jī)關(guān)（委托方）向與此發(fā)票相關(guān)聯(lián)納稅人的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)（受托方）發(fā)出的公文，是稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部流轉(zhuǎn)的一種法律文書；

第二，文書的主要內(nèi)容，是委托方告知受托方已證實(shí)虛開發(fā)票的份數(shù)以及涉案發(fā)票的金額；

第三，委托方發(fā)函的主要目的，是建議受托方能夠按有關(guān)規(guī)定處理，打擊涉稅違法犯罪行為，挽回國(guó)家稅款損失，同時(shí)也希望其能夠?qū)⒂嘘P(guān)情況及稅務(wù)處理結(jié)果反饋給委托方，以便委托方確證自己查處的案件是否確；

第四，與《已證實(shí)虛開通知單》同時(shí)發(fā)出的資料，不僅包括已證實(shí)虛開發(fā)票清單，同時(shí)包括相關(guān)證據(jù)資料，還隨同《稅收違法案件協(xié)查函》。

二、《已證實(shí)虛開通知單》證實(shí)了什么

根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局上述文件的規(guī)定，委托方對(duì)自己立案查處的發(fā)票應(yīng)當(dāng)是確證了屬于虛開發(fā)票，即有充分的證據(jù)證明其查處的發(fā)票是虛開的。因此，文件要求委托方在發(fā)出本公函時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)發(fā)出相應(yīng)的證據(jù)資料。但這份《已證實(shí)虛開通知單》，只能證明委托方查處的發(fā)票屬于虛開發(fā)票這一法律事實(shí)，即其查處的當(dāng)事人具有虛開發(fā)票行為，而不能證明與此發(fā)票相關(guān)聯(lián)的納稅人必然具有虛開發(fā)票行為。雖然一張發(fā)票涉及開票方與受票方兩方當(dāng)事人，但一方當(dāng)事人具有虛開發(fā)票行為，不等于對(duì)方當(dāng)事人就必然具有虛開發(fā)票行為。許多人對(duì)《已證實(shí)虛開通知單》提出質(zhì)疑，就是理解為《已證實(shí)虛開通知單》證明了與虛開發(fā)票相關(guān)聯(lián)的納稅人也具有虛開發(fā)票行為，這是一種誤解。

認(rèn)定是否存在虛開發(fā)票行為的關(guān)鍵，是開票方與受票方之間是否存在真實(shí)交易，以及開票的信息與交易的信息是否一致。但在市場(chǎng)環(huán)境中，由于居間方以及代理人的存在，交易雙方之間往往并非了解和熟悉，加上對(duì)交易環(huán)節(jié)把控不嚴(yán)，就經(jīng)常出現(xiàn)一方當(dāng)事人被認(rèn)定虛開發(fā)票而另一方卻不能認(rèn)定的情形。例如，開票方a公司收到b公司的貨款后，將發(fā)票開給b公司，并將貨物交給b公司的聯(lián)絡(luò)人，a公司自以為向b公司交付了貨物。但實(shí)際上可能出現(xiàn)貨物是第三方買的，也被第三方提走。即a公司將貨物賣給了第三方，貨款實(shí)際上也是第三方通過(guò)b公司支付給a公司的，b公司在沒(méi)有購(gòu)貨的情況下卻取得了a公司開給它的發(fā)票。此時(shí)，對(duì)a公司而言不能認(rèn)定具有虛開發(fā)票行為，但對(duì)b公司應(yīng)當(dāng)認(rèn)定虛開發(fā)票。黃金票虛開案基本模式就是這樣。還有一種情況就是b公司向a公司付款購(gòu)貨，a公司向b公司開具發(fā)票，a公司的代理人或者聯(lián)絡(luò)人將貨物交付給b公司，b公司自以為購(gòu)進(jìn)的是a公司的貨物，而實(shí)際上是第三方的貨物。a公司沒(méi)有銷售貨物，只是收取開票費(fèi)。此時(shí)，對(duì)a公司應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為虛開發(fā)票，而對(duì)b公司則不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為接受虛開發(fā)票。因此，《已證實(shí)虛開通知單》只能證明委托方查處的發(fā)票屬于虛開發(fā)票，而不能證明該發(fā)票的相關(guān)方具有虛開發(fā)票行為。

三、《已證實(shí)虛開通知單》存在的問(wèn)題

稅務(wù)機(jī)關(guān)在查處虛開發(fā)票案件的工作中，在使用《已證實(shí)虛開通知單》時(shí)存在以下問(wèn)題：

1.《已證實(shí)虛開通知單》容易引起誤解。如上所述，《已證實(shí)虛開通知單》只能證明委托方查處的發(fā)票屬于虛開發(fā)票，而不能證明與此發(fā)票的相關(guān)方具有虛開發(fā)票行為。那么，委托方向受托方發(fā)函時(shí)，就不能說(shuō)受托方將查處的發(fā)票是已證實(shí)虛開的，只能說(shuō)是涉嫌虛開。如果受托方將要查處的發(fā)票也是已證實(shí)虛開的，那么受托方就沒(méi)有必要再去立案檢查。因此，該文書不能稱為《已證實(shí)虛開通知單》，只能是《涉嫌虛開通知單》。同時(shí)，委托方使用《已證實(shí)虛開通知單》，也會(huì)給受托方帶來(lái)無(wú)形的壓力。既然委托方認(rèn)定屬于已證實(shí)虛開的發(fā)票，如果受托方對(duì)自己查處的發(fā)票最后回函時(shí)認(rèn)定沒(méi)有虛開，辦案人員將害怕自己是否存在瀆職。而如果認(rèn)定為虛開，有時(shí)又沒(méi)有足夠的證據(jù)。此時(shí)，辦案人員將處于一種極為矛盾和煎熬的狀態(tài)。這很有可能出現(xiàn)受托方在證據(jù)不充分的情況下也跟著委托方認(rèn)定為虛開，從而違背辦案的基本要求。

2.《已證實(shí)虛開通知單》發(fā)函稅務(wù)機(jī)關(guān)有時(shí)對(duì)自己查處的發(fā)票在沒(méi)有充分證實(shí)屬于虛開發(fā)票的情況下發(fā)出此函，即在不符合發(fā)函要求的情況下發(fā)出此函。其目的之一是盡快告知受托方查處案件，以減少國(guó)家稅款損失；二是也期望獲得受托方調(diào)查的證據(jù)材料以補(bǔ)充自己所辦案件的證據(jù)。如上所述，此時(shí)將會(huì)給受托方造成不當(dāng)?shù)膲毫?，影響辦案質(zhì)量，甚至容易出現(xiàn)錯(cuò)案。如果受托方收到的是《涉嫌虛開通知單》，則壓力會(huì)小得多，更容易客觀公地處理自己所辦案件。還有另一種情形，就是委托方已經(jīng)收集了證據(jù)材料，但由于種種原因發(fā)函時(shí)沒(méi)有附相關(guān)證據(jù)材料。這樣的處理，不僅不符合制度要求和辦案規(guī)范，使得這一制度在執(zhí)行過(guò)程中逐漸變質(zhì)變味，同時(shí)，如上所述，也將對(duì)受托方造成較大不利影響。

3.受托方對(duì)《已證實(shí)虛開通知單》有時(shí)存在處理不當(dāng)?shù)那樾巍８鶕?jù)上述總局文件的要求，受托方接收《已證實(shí)虛開通知單》之后，應(yīng)當(dāng)按照《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》有關(guān)規(guī)定對(duì)相關(guān)聯(lián)的納稅人立案檢查，并依據(jù)調(diào)查取證所掌握的情況及所獲取的證據(jù)材料向委托方出具《稅收違法案件協(xié)查回復(fù)函》。因此，根據(jù)文件的要求，《已證實(shí)虛開通知單》只是受托方立案的依據(jù)。受托方接收該文書之后應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)聯(lián)的納稅人立案檢查，調(diào)查取證，并根據(jù)調(diào)查的結(jié)果對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處理，以及復(fù)函給委托方。但在具體操作時(shí)，有的受托方雖然對(duì)相關(guān)當(dāng)事人立案檢查了，但由于有了《已證實(shí)虛開通知單》作為證據(jù)，加之也難以取得其他有效證據(jù)，有時(shí)在證據(jù)并不充分的情況下就對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行了處理。例如，對(duì)當(dāng)事人取得委托方發(fā)函涉及的發(fā)票，有的定性為讓他人為自己虛開發(fā)票，有的定性為“非善非惡”，有的定性為“善意取得”。此時(shí)，對(duì)當(dāng)事人最好的處理結(jié)果也是必須進(jìn)行納稅調(diào)整而補(bǔ)繳稅款。受托方在接收《已證實(shí)虛開通知單》之后，很少有對(duì)其查處的當(dāng)事人認(rèn)定為沒(méi)有違法的情形。甚至不排除存在這樣一種可能性，有個(gè)別稅務(wù)機(jī)關(guān)收到《已證實(shí)虛開通知單》就要求當(dāng)事人增值稅進(jìn)項(xiàng)稅轉(zhuǎn)出。對(duì)受托方接收《已證實(shí)虛開通知單》之后種種不當(dāng)處理的行為，許多當(dāng)事人頗有微詞，有的甚至提起了訴訟。因此，在稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)踐中，《已證實(shí)虛開通知單》引發(fā)了諸多不利影響，有必要修改。

四、對(duì)《已證實(shí)虛開通知單》修改建議

通過(guò)上述分析，我們認(rèn)為，可以對(duì)《已證實(shí)虛開通知單》的使用進(jìn)行以下修改：

1.對(duì)《已證實(shí)虛開通知單》的名稱進(jìn)行修改，建議改為《涉嫌虛開發(fā)票通知單》。這一修改既符合文書要求的工作內(nèi)容，還可以避免《已證實(shí)虛開通知單》造成的不利影響。同時(shí)，對(duì)委托方發(fā)函的要求也降低了，即在證據(jù)不充分的情況下也可以發(fā)出《涉嫌虛開發(fā)票通知單》，從而不會(huì)對(duì)受托方造成過(guò)度壓力，有助于進(jìn)一步提升受托方辦案的質(zhì)量。

2.進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)委托方的相關(guān)工作要求。即委托方在發(fā)出這一文書時(shí)，應(yīng)當(dāng)附送已經(jīng)收集的證據(jù)材料。雖然使用的文書是《涉嫌虛開發(fā)票通知單》，但就已經(jīng)取得的證據(jù)材料附送給受托方之后，有助于其辦理相關(guān)案件，提高工作效率。