稅收與稅源背離原因(我國地區(qū)間稅收與稅源背離問題研究)

地區(qū)間稅收與稅源背離是指由于各種原因?qū)е露愂赵诘貐^(qū)間轉(zhuǎn)移，使得一個地區(qū)稅收收入與稅源分布脫節(jié)，即擁有稅源的地區(qū)沒有獲得相應(yīng)的稅收收入，無稅源的地區(qū)反而獲得稅收收入的稅收分配扭曲現(xiàn)象，實踐中往往表現(xiàn)為稅收收入歸屬與稅收收入來源的不一致和稅收收入歸屬與稅負歸宿的不一致。一些學(xué)者也曾用“稅負輸出”“稅基轉(zhuǎn)移”“稅基偏離”表達地區(qū)間稅收與稅源背離。財政分權(quán)體制下，受到一些制度性和經(jīng)濟性因素的影響，地區(qū)間不可避免地存在稅基流動和稅負輸出的問題，地區(qū)間稅收與稅源背離是一種常見的經(jīng)濟現(xiàn)象。這種經(jīng)濟現(xiàn)象的存在，從公平角度，扭曲了地區(qū)間真實財力分布，加大了地區(qū)間財力與公共服務(wù)供給水平的差異，并對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生不利影響；從效率角度，很容易使地方政府陷入“稅收競爭-稅收背離”的惡性循環(huán)怪圈，導(dǎo)致地方政府和市場參與者行為扭曲，對市場資源配置形成干擾。1994年分稅制改革以政府間稅種劃分為基礎(chǔ)在中央政府與地方政府（主要是省級政府）之間建立起規(guī)范的稅收分配關(guān)系，為現(xiàn)代財稅制度的建立奠定了堅實基礎(chǔ)。但是囿于多種因素制約，分稅制改革并未涉及地方政府間橫向稅收分配，導(dǎo)致地區(qū)間稅收與稅源背離問題長期得不到解決，最終不得不依賴于財政分配環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移支付制度予以平衡。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。從地區(qū)間稅收與稅源背離對公平和效率的影響看，科學(xué)財稅體制的建立必須著力解決好這一問題。

二、地區(qū)間稅收與稅源背離研究的主要結(jié)論

（一）解決地區(qū)間稅收與稅源背離問題的總體構(gòu)想

我國現(xiàn)行分稅制基本框架為“政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任確定-政府間稅收劃分-中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付”，目標是實現(xiàn)財政均衡和基本公共服務(wù)均等化。在這一框架下解決地區(qū)間稅收與稅源背離問題有兩種思路。一是通過財政分配方式，在縱向轉(zhuǎn)移支付的最終環(huán)節(jié)解決，最終達到財政均等化的目標。在稅收分配既定格局下，地方財政資源錯配和均等化目標都通過中央對地方的財政補助解決。二是通過稅收分配方式，在政府稅收劃分的中間環(huán)節(jié)解決，利用地區(qū)間稅收再分配機制確保稅收分配的公平；稅收再分配后仍然存在的差距再進入財政轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)進行均衡，最終實現(xiàn)財政均等化目標。第一種思路注重的是結(jié)果公平，無論是經(jīng)濟因素導(dǎo)致的稅收差距還是制度設(shè)計、分配秩序帶來的稅收轉(zhuǎn)移，均通過最終財政分配環(huán)節(jié)予以解決。其優(yōu)勢在于制度環(huán)節(jié)少，中央政府的優(yōu)勢地位更為突出。但是，這種解決思路對中央政府的要求較高：要求中央政府掌握充足的財力，能夠通過財政資金無償轉(zhuǎn)移的方式彌補地方財力差距；還要求中央政府掌握充分的信息，以確保地方政府財力信息是真實的。而實際上，由于信息的復(fù)雜性，中央政府掌握的信息往往是有限的，這導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金配置的科學(xué)性會大打折扣。同時，這種方式一定程度上切斷了地方政府稅收收益與稅源貢獻的聯(lián)系，使得經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)地方政府高度依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，對地方政府的稅收努力產(chǎn)生不良影響。第二種思路注重的是過程公平和結(jié)果公平。將稅收利益配置置于稅收分配環(huán)節(jié)解決，通過橫向稅收分配矯因制度原因造成的分配不公平問題，實現(xiàn)地方政府稅收收益與稅源貢獻的匹配，在地方政府稅收努力與稅收收益間建立更為緊密的聯(lián)系，實現(xiàn)過程公平；對經(jīng)過地區(qū)間稅收分配和再分配仍然存在的差距再通過中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付解決，最終實現(xiàn)結(jié)果公平。

基于公平與效率原則的綜合考慮，第二種途徑更為科學(xué)合理?？傮w思路如下。第一，明確各級政府事權(quán)和支出責(zé)任。根據(jù)公共產(chǎn)品受益范圍、激勵相容原則和信息復(fù)雜程度，在中央政府支出責(zé)任、地方政府支出責(zé)任、中央政府與地方政府共同支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，對于一些跨區(qū)域共同事務(wù)、有一定外溢性的公共產(chǎn)品明確相關(guān)地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，并作為建立地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付制度的依據(jù)。第二，在政府間稅收劃分框架基礎(chǔ)上建立地區(qū)間稅收再分配制度。在中央與地方劃分稅種的前提下，從我國稅制現(xiàn)狀出發(fā)，按照稅收與稅源匹配的原則，從共享稅中選擇流動性較強的稅基建立起“資金池”，設(shè)計地區(qū)間稅收再分配制度，矯地區(qū)間稅收與稅源背離對區(qū)域稅收的影響，還原真實稅收分布。第三，在中央政府與地方政府稅收分配以及地區(qū)間稅收再分配基礎(chǔ)上，以財政均衡和基本公共服務(wù)均等化為目標，實行規(guī)范的縱向轉(zhuǎn)移支付。通過這一制度設(shè)計，形成稅收分配與財政分配相結(jié)合、縱向分配與橫向分配相結(jié)合，兼顧公平與效率的規(guī)范完整的政府間財政關(guān)系，解決體制性制度性原因帶來的地區(qū)間稅收與稅源背離問題。

（二）解決地區(qū)間稅收與稅源背離問題的主要對策

1.優(yōu)化政府間稅收劃分框架。廣義而言，政府稅收劃分包括稅收立法權(quán)、稅收收益權(quán)和稅收征管權(quán)的分配。優(yōu)化中央與地方稅收配置格局，賦予地方政府適度的稅權(quán)，是解決地區(qū)間稅收與稅源背離問題的重要基礎(chǔ)。

一是賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。將某些地方獨享稅種實施細則的制定權(quán)限下放至地方，如耕地占用稅等；將一些稅基分布不均衡、信息復(fù)雜性較高、地方征管更為便利的稅種的立法權(quán)賦予地方，如契稅；將能夠體現(xiàn)稅源分布區(qū)域特色的地方性稅種的立法權(quán)賦予地方。當(dāng)然，我國仍然屬于單一制國家，賦予地方適當(dāng)?shù)牧⒎?quán)并不意味著要削弱中央的宏觀調(diào)控能力。地方實施稅收立法需經(jīng)反復(fù)論證，并提交全國人大批準、備案，同時接受全國人大的監(jiān)督。

二是確保稅收收益權(quán)的公平實現(xiàn)。一方面，優(yōu)化政府間稅種劃分。增值稅稅基流動性強，稅源分布不均勻，更適合作為中央稅。由中央政府籌集稅收收入后，再按照稅負歸宿標準在地區(qū)間進行分配，可以避免地區(qū)間稅收與稅源背離。因此，從長期看，在條件具備時可以適時調(diào)整增值稅分享辦法。消費稅稅基在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)（零售環(huán)節(jié)）呈現(xiàn)出不同特點，可考慮將部分稅目征收環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，相應(yīng)的稅收收入劃歸地方政府，既符合消費地征稅原則，也可以確保地方稅收收益，還可以避免稅負的地區(qū)間轉(zhuǎn)移。房產(chǎn)稅、資源稅等稅種具有稅基流動性差、稅源分布廣泛、易于征收管理的特點，地區(qū)間稅負輸出和稅基轉(zhuǎn)移程度低，是地方稅收的理想稅種。提升這類稅種在地方稅體系中的地位，可以減少地方政府對流動稅源和共享稅源的依賴，降低地區(qū)間稅收與稅源背離。另一方面，改革共享稅劃分辦法。在地方政府治理能力不斷提升的前提下，將共享稅收入分成式分享模式調(diào)整為“同源征稅、分率計征”的稅率式分享模式，由中央政府和地方政府分別按照相應(yīng)稅率對統(tǒng)一稅基征稅，實現(xiàn)各級政府平等地參與稅收收益的分配。

三是稅收征管權(quán)的確定與協(xié)調(diào)。稅收征管權(quán)的確定一般遵循稅收行政效率原則，適用屬地原則。首先，以憲法或基本法的形式明確各級政府稅收征管權(quán)限。其次，適應(yīng)時代要求適時調(diào)整稅收征管權(quán)確定規(guī)則，最大程度減少區(qū)域間稅收征管摩擦。最后，加強區(qū)域間稅收征管合作，防止稅源流失。

鑒于稅收收益權(quán)與稅收征管權(quán)高度一致可能導(dǎo)致區(qū)域稅收與稅源背離，還需要在稅制中進一步明確稅收收入歸屬，以稅源貢獻、稅負歸宿或公共產(chǎn)品成本等為依據(jù)，確定稅收收入歸屬的政府級次。這樣，享受稅收收益的政府級次未必直接進行稅收征管，從而實現(xiàn)稅收收益權(quán)與稅收征管權(quán)的分離。

2.設(shè)計橫向稅收分配制度。相比較其他財政工具，橫向稅收分配制度在矯地區(qū)間稅收與稅源背離中更公平也更有效率。科學(xué)的橫向稅收分配制度，一是要明確地區(qū)間稅收收益權(quán)和稅收征管權(quán)的分配原則，二是要設(shè)計科學(xué)合理的橫向稅收分配規(guī)則，確保地方政府的稅收收益與稅源貢獻、稅負歸宿的匹配。從地區(qū)間稅收與稅源背離的稅種分布看，增值稅和企業(yè)所得稅背離最為嚴重。這兩個稅種在我國稅收體系中占有重要地位，并同時具有稅基流動性強的特征，且又均是中央地方共享稅種，對這兩種稅進行橫向稅收分配可以有效緩解地區(qū)間稅收與稅源背離。

一是建立增值稅橫向稅收分配制度。從我國稅制改革實踐看，增值稅的共享稅性質(zhì)及生產(chǎn)地征稅原則短期內(nèi)不會改變，意味著增值稅稅收與稅源背離問題仍將持續(xù)。因此，有必要建立橫向稅收分配制度來調(diào)整生產(chǎn)地和消費地的稅收收益。具體實施方案為：按照稅收收益與稅負歸宿匹配的原則，采用各地區(qū)最終消費支出和常住人口數(shù)各占一定比重的“兩因素法”加權(quán)平均計算地區(qū)稅收貢獻率，并以此作為地方政府增值稅收入再分配的依據(jù)。為了降低制度實施成本，可先將兩個因素的權(quán)重都設(shè)置為50%，實施過程中再根據(jù)實際情況進行調(diào)整。

由于增值稅稅收與稅源背離除了與其稅種性質(zhì)、征稅原則有關(guān)外，還受到資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素制約，因此，橫向稅收分配制度與其他財政工具配合使用，能更好地平衡財政差距，促進地方需求、稅收資源和地方公共服務(wù)供給責(zé)任的緊密融合。為此，可以嘗試將地方政府增值稅收入作為“資金池”，設(shè)計一種橫向稅收分配與橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的制度，建立稅收分配與財政分配相結(jié)合的財政平衡機制。地方政府分享的增值稅收入具體設(shè)計是：75%的部分按照上述“兩因素法”在地區(qū)間進行再分配，解決生產(chǎn)地征稅原則下增值稅稅收與稅源背離問題；25%的部分作為地區(qū)間財力均等化調(diào)劑基金，通過主因子分析法對各地區(qū)的基本公共服務(wù)水平進行綜合評價，并以此為依據(jù)進行地區(qū)間財力調(diào)劑分配。通過模擬測算發(fā)現(xiàn)，增值稅橫向稅收分配制度可有效緩解地區(qū)間稅收與稅源背離程度，很多稅收流出地區(qū)會得到增值稅收入再分配補償，稅收流入地區(qū)則面臨增值稅收入的調(diào)減，同時，大部分基本公共服務(wù)水平較低的地區(qū)獲得了財力調(diào)劑基金，起到了平滑地區(qū)財力差異、促進基本公共服務(wù)均等化作用。

二是完善企業(yè)所得稅跨地區(qū)分配制度。伴隨著集團經(jīng)濟發(fā)展和跨區(qū)域經(jīng)營活動的增多，我國對跨區(qū)域經(jīng)營的企業(yè)所得稅收入按照“統(tǒng)一計算、分級管理、就地預(yù)繳、匯總清算、財政調(diào)庫”的原則在總機構(gòu)與分支機構(gòu)所在地進行再分配，一定程度上緩解了企業(yè)所得稅稅收與稅源背離。但是，實施中仍存在一定問題，需要進一步完善。首先，應(yīng)改革企業(yè)所得稅跨區(qū)域分配辦法，將企業(yè)所得稅分配完全置于“稅收分配”環(huán)節(jié)，將“先稅后分”的模式改為“先分后稅”。其次，應(yīng)通過制度方式明確相關(guān)主體稅收分享的方式和比例，建立規(guī)范化、標準化的地區(qū)間稅收分配制度。未來可以針對不同行業(yè)設(shè)計相應(yīng)的跨區(qū)域經(jīng)營稅收分配辦法，避免地方政府為了取得稅收收入采用非常手段拉攏企業(yè)在當(dāng)?shù)刈裕瑴p少地方政府對市場經(jīng)營活動的干擾。最后，應(yīng)充分利用信息技術(shù)，建立企業(yè)集團稅收管理系統(tǒng)和信息共享平臺，實現(xiàn)總機構(gòu)和分支結(jié)構(gòu)經(jīng)營信息共享，解決分支機構(gòu)所在地主管稅務(wù)機關(guān)在企業(yè)所得稅跨區(qū)域分配中的信息不對稱問題。

3.完善橫向稅收分配協(xié)調(diào)機制。隨著地區(qū)間經(jīng)濟交往的經(jīng)常化和企業(yè)經(jīng)營形式的復(fù)雜化，地方政府在追逐自身經(jīng)濟利益時難免會出現(xiàn)爭議和摩擦。當(dāng)這些問題依靠橫向稅收分配制度難以完全解決時，就需要進行稅收協(xié)調(diào)。橫向稅收分配協(xié)調(diào)機制就成為解決地區(qū)間稅收分配矛盾和沖突的有效途徑。結(jié)合我國國情，可以通過兩種主要方式進行協(xié)調(diào)。

一是經(jīng)常性的地區(qū)稅收協(xié)調(diào)機構(gòu)。在中央層面建立跨區(qū)域稅收調(diào)節(jié)委員會，作為區(qū)域稅收協(xié)調(diào)的常設(shè)機構(gòu)，負責(zé)對區(qū)域稅收利益分配矛盾和糾紛進行協(xié)調(diào)，主要包括區(qū)域間稅收利益分配規(guī)則制定、區(qū)域間信息共享和稅收合作、跨區(qū)經(jīng)營的聯(lián)合檢查和審計等。

二是自發(fā)性的稅收協(xié)調(diào)合作協(xié)議。在財政分權(quán)體制下，地方政府之間既因轄區(qū)獨立的經(jīng)濟利益而相互競爭，又受空間臨界和“用腳投票”的存在而相互影響。為了加強流動稅源管理、減少地區(qū)稅收摩擦，相鄰的地方政府間可以通過稅收合作框架協(xié)議、聯(lián)席會議制度等形式自主自愿地開展稅收合作與協(xié)調(diào)，共同協(xié)商約定稅收利益分配、稅收爭議處理程序，共建信息共享平臺，實施聯(lián)合稅務(wù)執(zhí)法等。

解決地區(qū)間稅收與稅源背離問題除了依靠體制和制度完善外，還需要地方政府樹立確的稅源觀。地方政府應(yīng)依托區(qū)域資源稟賦，將地方稅源的培育與地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和規(guī)劃緊密結(jié)合起來，注重稅源質(zhì)量的提高，打造特色稅源和優(yōu)勢稅源，避免稅收與稅源背離下導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)雷同和產(chǎn)業(yè)過剩。

三、研究展望